Kapittel voor de Civiele Orden

In 2023 werd aan 3735 personen een Koninklijke onderscheiding uitgereikt, van wie 31 personen in het Caribisch deel van het Koninkrijk:

• 3706 personen werden benoemd in de Orde van Oranje-Nassau
• 24 personen werden benoemd in de Orde van de Nederlandse Leeuw
• 5 personen ontvingen een Erepenning voor Menslievend Hulpbetoon

285 voorstellen voor Koninklijke onderscheidingen werden niet gehonoreerd. 

Overzicht van de Koninklijke onderscheidingen in 2023

Over de cijfers

Personen komen in aanmerking voor een Koninklijke onderscheiding wanneer zij zich bijzonder of exceptioneel verdienstelijk hebben gemaakt voor de samenleving. In veruit de meeste gevallen gaat het om vrijwilligers die zich langdurig inzetten op het gebied van bijvoorbeeld sociale cohesie, sport, kunst, cultuur, religieus leven, natuur, zorg en welzijn. In 2023 werden 3461 personen om deze reden benoemd in één van de twee civiele ridderorden. Daarnaast zijn er personen die bijzondere prestaties hebben geleverd ten behoeve van de samenleving in hun hoofdfunctie die verder gaan dan wat verwacht kan en mag worden. In 2023 ontvingen 334 personen om deze reden een koninklijk eerbetoon. Deels overlappen deze cijfers omdat sommige personen om beide redenen worden gedecoreerd.

Daarnaast zijn er in 2023 onderscheidingen toegekend in het kader van het wettelijk vastgelegde automatisme voor volksvertegenwoordigers, ministers en staatssecretarissen. Het Kapittel heeft een adviestaak bij de voordrachten voor volksvertegenwoordigers. Ook zijn er onderscheidingen toegekend in het kader van de uitwisseling van onderscheidingen in het diplomatieke verkeer tussen landen. Tot slot werd Prinses Alexia benoemd tot Ridder Grootkruis in de Orde van de Nederlandse Leeuw. In de twee laatste gevallen speelt het Kapittel geen rol.

Vrouw/man-verhouding

In het algemeen worden er minder vrouwen dan mannen voorgedragen voor een Koninklijke onderscheiding. Dit is opmerkelijk, omdat uit onderzoek blijkt dat vrouwen even vaak vrijwilliger zijn als mannen (zie bijvoorbeeld onderzoek Centraal Bureau voor de Statistiek in 2022). Er is wel sprake van een kleine groei in het percentage vrouwen dat een Koninklijke onderscheiding ontvangt. In 2023 ging het om 35% vrouwen. In de jaren ervoor ging het om 34% (2021 en 2022) of zelfs om 30% (2020).
Het Kapittel vindt het belangrijk dat deze verhouding gelijkwaardiger wordt en zal zich daarvoor inspannen.

Erepenning voor Menslievend Hulpbetoon

Als personen met gevaar voor eigen leven het leven van een ander hebben gered, of dat hebben geprobeerd, dan kunnen zij in aanmerking komen voor de Erepenning voor Menslievend Hulpbetoon. Dit is de enige Koninklijke onderscheiding voor dappere daden die zijn verricht buiten de strijd (militair conflict of terrorisme). Het Kapittel heeft zich de afgelopen jaren ingezet voor meer naamsbekendheid voor deze onderscheiding. Het doel is om deze vorm van dapperheid passend te waarderen. Na het recordjaar 2022 (28 aanvragen) waren er ook in 2023 een aanzienlijk aantal aanvragen, namelijk 27. De Erepenning voor Menslievend Hulpbetoon werd in 2023 vijf maal uitgereikt, waarvan drie keer in brons, één keer in zilver en één keer in goud. Voor zes andere in 2023 uitgebrachte positieve adviezen van het Kapittel geldt dat de uitreiking plaats zal vinden in 2024. Zestien voordrachten kregen een negatief advies. Deze zijn al dan niet doorgestuurd aan de Maatschappij tot Redding van Drenkelingen of de Stichting Carnegie Heldenfonds voor de mogelijke toekenning van een andere onderscheiding voor heldendaden.

Bijeenkomsten

Het Kapittel kwam in 2023 31 keer bijeen om te adviseren over voorstellen voor Koninklijke onderscheidingen.

Ook kwam het Kapittel in 2023 bijeen om het beleid op punten te evalueren. Daarbij spraken de leden onder andere in bredere zin over de uitgangspunten voor de toekenning van Koninklijke onderscheidingen. Hierbij benadrukte het Kapittel dat de beoordeling individueel maatwerk vraagt. Verder sprak het Kapittel uit dat de uitgangspunten voor onder meer duur en tijdsbesteding bij vrijwilligerswerk in samenhang met de maatschappelijke waarde en de betekenis van de activiteiten dienen te worden beoordeeld. Ook vond er een intervisie plaats van de Kapitteladviezen die ambtelijk worden voorbereid door de afdeling Decoraties & Advies van de Kanselarij der Nederlandse Orden.

In het licht van de maatschappelijke behoefte naar meer transparantie van de overheid heeft het Kapittel in 2022 besloten om bij een koninklijke ordebenoeming, dus in het Koninklijk Besluit, de zogeheten benoemingsgrond te vermelden. Deze benoemingsgrond wordt vervolgens ook opgenomen in de Staatscourant. Het betreft een korte weergave van de gronden waarop mensen een Koninklijke onderscheiding krijgen uitgereikt. Als het gaat om verdiensten in de betaalde functie, dan wordt deze functie genoemd. Als het gaat om vrijwilligerswerk, dan worden de beleidsterreinen genoemd waarbinnen het vrijwilligerswerk is verricht. In 2023 heeft het Kapittel de formuleringen van de benoemingsgrond geëvalueerd en de uitgangspunten hiervoor aangescherpt.

In toenemende mate worden personen voorgedragen voor een Koninklijke onderscheiding vanwege intensieve mantelzorg. Het Kapittel heeft zich in 2023 laten voorlichten over de ontwikkelingen in de mantelzorg door twee wetenschappelijk onderzoekers van het Sociaal Cultureel Planbureau. Tot slot heeft het Kapittel zich laten informeren over verschillende traditionele aspecten van het carnaval. Het doel was een beter beeld te krijgen van de maatschappelijke verdiensten van personen die zich inzetten voor dit jaarlijks terugkerende culturele en maatschappelijke evenement.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in 2023 een voorstel opgesteld voor een Rijkswet over het decoratiestelsel. Vanuit het perspectief van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) verdienen de grondslagen voor de verwerking van persoonsgegevens nadere explicitering. Daartoe strekt het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel heeft niet tot doel het decoratiestelsel inhoudelijk te wijzigen. Het betreft in hoofdzaak de (her)codificatie van de bestaande praktijk. Het voorstel heeft derhalve een juridisch-technisch karakter en brengt geen verandering in de huidige praktijk. Voorts bevat het wetvoorstel enkele bepalingen om de juridisering van het decoratiestelsel tegen te gaan. Het Kapittel was inhoudelijk betrokken bij het opstellen van de Rijkswet. In het kader van de openbare consultatie over het wetsvoorstel consulteerde de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ook het Kapittel.

Traditiegetrouw is het krijgen van een Koninklijke onderscheiding in Nederland een verrassing. Wanneer een persoon wordt voorgedragen voor een ordebenoeming vraagt de gemeente aan de voorsteller altijd om dit geheim te houden voor de kandidaat. Tegelijkertijd vraagt de gemeente de persoonsgegevens van de kandidaat op uit de Basisregistratie Personen. Sinds 2023 zou deze bevraging inzichtelijk moeten zijn voor de kandidaat in MijnOverheid. Het Kapittel hecht echter aan de traditie van de verrassing en heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gevraagd om de geheimhouding te verwerken in de hierboven genoemde Rijkswet. Omdat de procedure van een Rijkswet langere tijd duurt, heeft de staatssecretaris voor Koninkrijksrelaties en Digitalisering een brief opgesteld waarin de geheimhouding van voordrachten voor betrokkenen in afwachting van de Rijkswet is geregeld.

Burgemeestersbijeenkomsten

Op verzoek van het Kapittel organiseren de commissarissen van de Koning in de provincies met enige regelmaat bijeenkomsten met burgemeesters. Het doel van deze burgemeestersbijeenkomsten is om van gedachten te wisselen over de ontwikkelingen van het decoratiestelsel en de rol van de commissaris van de Koning en de burgemeester daarin. In 2023 bezocht het Kapittel hiervoor de provincie Noord-Holland.

Wet open overheid

Op grond van de Wet open overheid (Woo) kan iedereen een verzoek om informatie doen zonder dat uitgelegd hoeft te worden waarom deze informatie gewenst is. In 2023 zijn vier Woo-verzoeken bij de Kanselarij binnengekomen die betrekking hadden op de taak van het Kapittel voor de Civiele Orden. Op één verzoek heeft het Kapittel een besluit genomen. De andere verzoeken bleken na overleg met de verzoeker niet het doel te hebben om de gevraagde informatie voor iedereen toegankelijk te maken. Deze verzoeken zijn om die reden informeel afgehandeld door de Woo-coördinator van de Kanselarij. Alle verzoeken zijn binnen de wettelijke en met de verzoeker afgesproken termijnen afgehandeld. Er zijn in het verslagjaar geen bezwaren, ingebrekestellingen of verzoeken om een voorlopige voorziening ingediend.

Geen openbaarmaking van alle criteria voor decoratieverlening

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft op 20 december 2023 uitspraak gedaan in een door het Kapittel voor de Civiele Orden ingesteld hoger beroep. De zaak betrof de openbaarheid van de criteria voor het toekennen van een Koninklijke onderscheiding, zoals verwoord in het ‘Vademecum decoratiestelsel voor burgemeesters’ en de ‘Handleiding voor kabinetsmedewerkers’. Enige jaren geleden is met een beroep op de toenmalige Wet openbaarheid van bestuur (de huidige Wet open overheid) onder meer gevraagd om de openbaarheid van het beleid ten aanzien van het beoordelen van voordrachten voor een Koninklijke onderscheiding. Het Kapittel besloot de criteria die het toepast voor het al dan niet toekennen van een onderscheiding niet openbaar te maken. De rechtbank volgde het Kapittel hierin niet en oordeelde dat het de criteria integraal openbaar moest maken.

Het Kapittel tekende hoger beroep aan tegen dit vonnis. Tijdens de zitting op 25 oktober 2023 lichtte de voorzitter van het Kapittel Ank Bijleveld-Schouten het belang toe van deze zaak. De voorzitter verwoordde dit als volgt:

,,Een decoratie is in het huidige stelsel een voorrecht en geen recht. Als Kapittel wegen we de aanvragen en adviseren we de ministers. We hanteren uitgangspunten en geen lijst met afvinkcriteria. Totale openheid is in deze zin onmogelijk omdat het keer op keer een weging is van het Kapittel, dat voor deze taak is aangesteld. (…) Natuurlijk is bestuurlijke transparantie een groot goed, maar de privacy van de burger, die niet weet dat er een onderscheiding wordt aangevraagd, is ook een groot goed. Iemand mag in onze ogen nooit, ongevraagd, onderwerp van publiek debat worden omdat hij, naar verluidt, geen lintje kreeg. Als we niet uitkijken schaadt totale openheid juist de burger, die we willen eren. (…) Wij staan hier voor de bescherming van het stelsel, dat zoveel goeds brengt bij mensen in deze al zo gepolariseerde tijd. Wij kunnen daarbij niet functioneren zonder de privacy van burgers die we (ongevraagd) onderscheiden in het oog te houden.(…) Door een onderscheiding in de sfeer van “recht op” te trekken neem je afstand van de essentie van het stelsel: de individuele beoordeling van bijzondere verdiensten.”

De Afdeling deed uitspraak op 20 december 2023. Het verklaarde het beroep van het Kapittel gegrond. De Afdeling is van oordeel dat het Vademecum en de Handleiding niet volledig openbaargemaakt hoeven te worden. Daarvoor is aldus de Afdeling de bijzondere aard van de besluitvorming en van de procedure van belang. De uitgifte van een onderscheiding is een blijk van waardering om bijzondere maatschappelijke verdiensten van inwoners te honoreren. Het besluit tot uitgifte van een onderscheiding heeft daarmee het karakter van een eerbetoon. Ook de procedure onderscheidt zich van een gebruikelijke procedure op aanvraag. Het decoratievoorstel wordt als regel buiten medeweten en zonder toestemming van de decorandus gedaan.

De Afdeling oordeelt dat het Kapittel de vrijheid en ruimte moet hebben om adviezen te geven over decoratievoorstellen met behulp van deels vertrouwelijke uitgangspunten. Als alle uitgangspunten openbaar worden gemaakt neemt de kans toe dat een decorandus onderwerp wordt van een onderzoek naar zijn volledige staat van dienst, zonder dat hij daar invloed op heeft. De decorandus wordt immers vaak voorgedragen door derden. Ter zitting heeft het Kapittel toegelicht dat in het Vademecum en de Handleiding weliswaar veel uitgangspunten zijn opgenomen, maar dat een decorandus niet aan alle criteria hoeft te voldoen. In de regel zijn op een voordracht maar een beperkt aantal uitgangspunten van toepassing. Verder is algemeen bekend dat de decorandus van onbesproken gedrag moet zijn om in aanmerking te komen voor een lintje. Het Kapittel betoogt aldus de Afdeling dan ook terecht dat bij volledige openbaarmaking van de criteria om in aanmerking te komen voor een onderscheiding, in het geval van afwijzing van het decoratievoorstel, de mogelijkheid bestaat dat over de decorandus een negatief beeld ontstaat zonder dat hij hier invloed op heeft gehad. De openbaarmaking van de uitgangspunten kan derden immers concrete aanknopingspunten geven voor de veronderstelling dat de redenen voor het niet toekennen van een onderscheiding geen verband houden met de verdiensten van de betrokkene, maar met gedragingen (in de privésfeer) die in de (directe) omgeving van de decorandus (mogelijk) niet bekend zijn. Dat is aldus de Afdeling onwenselijk en een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de decorandus die zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid.

Als er publiekelijk discussie ontstaat over individuele gevallen, doet dit bovendien afbreuk aan de noodzakelijke vertrouwelijkheid in het besluitvormingsproces. Dat maakt dat als het Vademecum en de Handleiding volledig openbaar worden gemaakt het goed functioneren van het Kapittel en het decoratiestelsel in het geding komt. Het belang van openbaarheid weegt niet zwaarder dan het voorkomen van onevenredige benadeling van het Kapittel.